429 – Supremo Tribunal Federal (STF) – Cargo em comissão ou função de confiança não pode exercer o Controle Interno
Segundo a Constituição, cargo em comissão é o de livre nomeação e exoneração (art. 37, II), ou seja, pode inclusive ser ocupado por não concursados; já, a função de confiança é privativa de servidores concursados, ocupantes de cargo efetivo (art. 37, V). Em um e outro caso, as atribuições se limitam à direção, chefia e assessoramento (art. 37, V, da CF). Pois bem, o Supremo Tribunal Federal (STF), em decisão monocrática, entendeu que apenas servidores efetivos podem exercer o Controle Interno, vale dizer, não cabe aos comissionados ou com funções gratificadas participar daquela instância de controle. Apesar de inexistir norma geral que detalhe as formas de ocupação dos cargos, bem como atribuições, garantias e prazos do Sistema de Controle Interno, malgrado esse vazio legal decidiu o ministro do STF com base nos princípios da impessoalidade, moralidade e eficiência (art. 37, da CF), posto que a efetividade daquele controle pode se comprometer pela confiança entre fiscalizado (prefeito, presidente da câmara etc.) e fiscalizador (controlador interno). É bem isso o que se vê no Recurso Extraordinário 1.264.676, interposto pelo Ministério Público de Santa Catarina (MPSC) -https://www.audicommt.com.br/fotos_noticias/112.pdf
Ler mais428 – Ciclo de Debates do TCESP – os 70% do Fundeb e a agregação de custos salariais das Organizações Sociais (OS)
Em 26.08.2021, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCESP) efetivou a primeira reunião do 25º Ciclo de Debates com Agentes Políticos e Dirigentes Municipais. Assim, permitimo-nos resumir a posição de seus técnicos quanto a dois temas que vêm gerando bastante controvérsia. O primeiro tem a ver com a dificuldade de atender aos 70% do Fundeb, considerando que a Lei Complementar 173/2020 proíbe, até 31.12.2021, a concessão de abonos salariais (vide Comunicado 423). Nesse sentido, o técnico respondente propôs que, em favor dos profissionais da educação, o município pague, em 2021, licenças-prêmio e férias vencidas até a data de promulgação daquela lei (27.05.2020), também se valendo de horas extras, pagamento este não vedado pelo mesmo diploma. Para tanto, o técnico se balizou em parecer municipal daquela Corte. E, quanto à orientação do Ministério da Economia (Nota 30805/2021/ME), para que os municípios, já agora em 2021, agreguem os custos salariais de OS (Organizações Sociais) à despesa com pessoal, daí se beneficiando do alargado prazo de ajustamento de tal gasto (10 anos; vide Comunicado 419), sobre essa questão o TCESP recomenda muita cautela, pois, a seu ver, OS que realizam, como um todo, serviços públicos (ex: administração de hospital ou pronto-socorro) NÃO deveriam ter sua folha de pagamento somada ao dispêndio laboral da Prefeitura, quer isso dizer, a tal agregação somente alcançaria OS que se limitam a contratar mão-de-obra para a Prefeitura e, não, dar conta de todo um serviço municipal.
Ler mais427 – O que é criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental (art. 16, da LRF)
Passados 21 anos da edição da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), restam ainda dúvidas sobre o que é criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental, vez que a respectiva despesa exige os procedimentos ditos no artigo 16 daquela lei (estimativa de impacto orçamentário e financeiro; declaração orçamentária do ordenador da despesa). Importante esse esclarecimento, pois alguns tribunais de contas têm rejeitado contratos pela ausência daqueles procedimentos; assim fazem porque a omissão torna o gasto não autorizado, irregular e lesivo ao patrimônio público (art. 15, da LRF), remetendo o gestor ao art. 359-D, do Código Penal. Criar ação de governo é, por exemplo, instituir a guarda municipal ou um programa de doação de alimentos aos carentes ou, ainda, criar o serviço de apoio ao pequeno agricultor. Expandir ação de governo é, por exemplo, construir escolas, unidades básicas de saúde, estradas vicinais e, por meio delas, expandir a oferta de serviços a alunos, pacientes e motoristas do município. Aperfeiçoar ação de governo é, por exemplo, introduzir um programa permanente de treinamento dos funcionários, no intuito de aperfeiçoar a realização dos serviços municipais, dando-lhes mais eficiência e efetividade. Argumentam alguns que erguer uma escola ou um pronto-socorro nem sempre aumenta a despesa, pois esta já conta, na lei orçamentária anual, com sua própria fonte de custeio. Para eles, desnecessário, no caso, os tais procedimentos do art. 16. Equivocada tal alegação, pois os decorrentes gastos pressionarão orçamentos futuros. De fato, uma nova escola requer contratação de professores, compra de material didático e de alimentos para a merenda escolar; um novo pronto-socorro demanda novos médicos e enfermeiros, além da aquisição de medicamentos e material de enfermagem. Nisso tudo, há situações que exigem esforço interpretativo. Pavimentar rua de terra é uma nova ação de governo, que demanda o cumprimento do art. 16, LRF; já, o recapeamento de rua já antes asfaltada é habitual manutenção de serviço preexistente, dispensando o atendimento daquela norma fiscal. Do mesmo modo, a obra que aumentará o tamanho da escola, ampliando o número de salas de aulas solicita o artigo 16, LRF; por outro lado, na reforma de uma outra escola não acontecem, via de regra, mudanças estruturais no prédio, tampouco aumento de salas de aulas, dispensando, por isso, os procedimentos do art. 16, LRF. Na Orientação Normativa NAJ-MG Nº 01, de 2009, assim se posicionou a Advocacia Geral da União (AGU): ATIVIDADES ROTINEIRAS NÃO SE CARACTERIZAM COMO AÇÃO GOVERNAMENTAL. Não se considera ação governamental a despesa destinada ao custeio de atividades rotineiras e habituais dos órgãos federais, ainda que haja aumento no custo de tais atividades (….). E, a ver do Tribunal de Contas da União (TCU), a renovação de serviços contínuos dispensa os procedimentos determinados nos artigos 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal: Já as despesas contínuas, mormente as relacionadas a serviços de manutenção e funcionamento do setor público, por não serem criadas ou aumentadas em suas renovações contratuais ou licitações anuais, não se sujeitariam aos preceitos dos art. 16 e 17, em virtude de não constituírem gastos novos (foram criadas no passado e, portanto, já fizeram parte de leis orçamentárias pretéritas) (…) (Acórdão 883/2005, Primeira Câmara). De […]
Ler mais426 – Socorro financeiro a autarquias, fundações e empresas estatais – necessidade de lei específica.
No Município, existem autarquias, fundações e empresas estatais que solicitam, regularmente, recursos financeiros da Prefeitura, sem os quais não conseguiriam funcionar. Neste caso, o repasse não é empenhado; é extraorçamentário, tal qual o destinado, todo mês, à Câmara dos Vereadores. É o que determina o artigo 7º, da Portaria STN/SOF 163, de 2001: Art. 7º – A alocação dos créditos orçamentários na lei orçamentária anual deverá ser feita diretamente à unidade orçamentária responsável pela execução das ações correspondentes, ficando vedada a consignação de recursos a título de transferência para unidades integrantes dos orçamentos fiscal e da seguridade social. De outro lado, há autarquias, fundações e empresas estatais que vendem bens e serviços à Prefeitura, ou seja, esta recebe contrapartida pelo dinheiro pago àquelas entidades da Administração indireta. Aqui, o repasse é empenhado; de forma intraorçamentária e, assim como visto em anteriores Comunicados, o pagador (Prefeitura) e o vendedor (autarquias etc.) são ambos onerados pelo Pasep (ex.: autarquia de água e esgoto). Contudo, aquelas autarquias, fundações e empresas estatais, habitualmente não dependentes, precisam, às vezes, de socorro financeiro da Prefeitura. Nessa situação, há de haver lei específica autorizando a transferência monetária do Tesouro Municipal. É bem isso o que determina a Constituição: Art. 167. São vedados: (……………) VIII – a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º;
Ler mais425 – Formas de contratação do SIAFIC
O SIAFIC é a nomenclatura dada ao conjunto de softwares de execução orçamentária e financeira da administração pública, que pode ser próprio ou terceirizado, e que deverá ser único para todas as entidades do Município. Em outras palavras, o mesmo sistema informatizado em funcionamento no Poder Executivo deverá ser o mesmo das demais entidades públicas municipais. Sua fundamentação legal encontra-se no Art. 48, § 6º da LC 101/2000 que foi acrescentado pela LC 156/2016: 6° Todos os Poderes e órgãos referidos no art. 20, incluídos autarquias, fundações públicas, empresas estatais dependentes e fundos, do ente da Federação devem utilizar sistemas únicos de execução orçamentária e financeira, mantidos e gerenciados pelo Poder Executivo, resguardada a autonomia. Com a publicação do Decreto 10.540/2020 foram atualizados os requisitos mínimos de funcionalidade que os Softwares de Execução Orçamentária e Financeira têm a obrigação de atender para ser considerado um SIAFIC. Além desses requisitos mínimos, o Decreto 10.540/2020 também passou a exigir dos entes a criação de um cronograma de implementação a ser colocado em prática até 2023, ano que inicia a obrigatoriedade de atendimento ao SIAFIC. Dentro deste cronograma de implementação, cabe a entidade analisar se o software que ela utiliza, seja terceirizado ou não, atende ou atenderá até 2023 todos os requisitos do SIAFIC. Caso atenda, não haverá necessidade de contratação de um novo sistema. Lembrando que o SIAFIC contempla apenas o sistema contábil e financeiro. Já os demais sistemas estruturantes (Tributação, Folha de pagamento etc.), apesar de não serem obrigados a atender ao Decreto 10.540/2020, é desejável que seja do mesmo fornecedor, para terem as suas funcionalidades integradas com os Softwares de Execução Orçamentária e Financeira. Caso seja necessária uma nova contratação de sistemas que atendam aos requisitos do SIAFIC estabelecidos pelo Decreto 10.540/2020, as entidades devem observar algumas questões que podem influenciar no processo. Vejamos: Para fins do disposto no § 1º, entende-se como Siafic mantido e gerenciado pelo Poder Executivo a responsabilidade pela contratação ou desenvolvimento, pela manutenção e atualização do Siafic e pela definição das regras contábeis e das políticas de acesso e segurança da informação, aplicáveis aos Poderes e aos órgãos de cada ente federativo, com ou sem rateio de despesas. (Art. 1º, §3º do Decreto 10.540/2020) Sendo assim uma das decisões mais importantes que já deve constar no edital de contratação é se haverá ou não rateio das despesas do SIAFC com as demais entidades públicas municipais e, se houver, como será executado. Contratação do SIAFIC sem rateio aprovado no orçamento O ente público (município) em qualquer caso é quem arcará com as despesas do SIAFIC, seja com ou sem rateio. Então, seria bem mais simples resolver essa questão já na aprovação da Lei de Orçamento. Isso simplificaria a execução orçamentária. Um único órgão (Prefeitura) teria o orçamento e faria a execução. Ao contrário, com rateio, faz-se necessário distribuir a despesa com os outros órgãos do município e cada um deles fazer a execução orçamentária. Esta última ideia, vai contra o princípio da eficiência constitucional, pois, ao invés de ter uma única execução orçamentária, seriam necessárias diversas execuções orçamentárias, uma em cada órgão, o que não condiz […]
Ler mais424 – Refis – não é preciso compensar isenção de multas e juros de mora
As leis que aprovam os programas de recuperação fiscal (Refis), via de regra, reduzem ou isentam o pagamento dos acessórios: as multas e os juros de mora. Então, comparece aqui uma dúvida: essas multas e juros precisam ser financeiramente compensados, na forma do art. 14, da Lei de Responsabilidade Fiscal? Entende-se que não, pois esse art. 14 se refere, expressamente, a “incentivo ou benefício de natureza tributária”, enquanto aqueles acessórios (multas e juros de mora) têm caráter de sanção, penalidade, punição, ou seja, não tributário. É assim que se vê no art. 3º, do Código Tributário Nacional (CTN): Art. 3º – Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada. Além disso, as multas e os juros de mora são receitas extraordinárias, episódicas, instáveis, imprevisíveis, cuja isenção não compromete as metas primárias e nominais. E, por conta dos Refis, a receita própria municipal será incrementada, o que compensa, decerto com sobra, a exoneração daqueles dois acessórios. E, não fossem os Refis, as multas e os juros, em boa parte das vezes casos, não seriam mesmo arrecadados. Dito de outra maneira, não se perde aquilo que não seria ganho. Nessa linha interpretativa, assim diz o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCESP), no TC-000569/026/09: “(…..) Segundo o regramento legal, multas e juros não constituem tributos.(…..). Efetivamente, a multa constitui sanção em virtude do inadimplemento da obrigação, e juros de mora são resultantes da mora no pagamento,(….). Vê-se, pois, que, na forma do dispositivo transcrito, a medida questionada não se identifica como renúncia de receita, já que – repita-se – os juros e multas configuram sanções (penalidades), por conta do inadimplemento de uma obrigação. No caso, apesar da isenção de multas e juros, “o débito será pago pelo valor principal, devidamente corrigido”, segundo a Administração. Em resumo, acolho os esclarecimentos trazidos, por considerar que, na hipótese dos autos, não se consumou renúncia de receita pelo que não se fazia oportuna a adoção da medida prevista no artigo 14, da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Ler mais423 – Os 70% do Fundeb X a impossibilidade de abono salarial em 2021
No passado, vários municípios já tinham dificuldade de cumprir os 60% do Fundeb, recorrendo, por isso, a abonos salariais de fim ano de ano. Sucede que, a favor da mesma categoria beneficiada (docentes e especialistas em Educação), o novo Fundeb requer aplicação de 70% (aumento de 10%), mas, de outro lado, a Lei Complementar 173/2020 proíbe, até 31.12.2021, a concessão de abonos salariais (art. 8º, VI). De sua parte, aqueles 70% são determinação constitucional (art. 212-A, XI); seu descumprimento acarreta, em geral, recusa da conta anual do Prefeito. O que fazer então? De pronto, afigura-se a hipótese de conceder, por lei, o tal abono logo no início de 2022, empenhando-o à conta dos 10% que a lei do novo Fundeb permite utilizar no 1º quadrimestre de 2022 (art. 25, § 3º, da Lei 14.113/2020). Acontece que esses 10% podem ser insuficientes para compensar a falta de aplicação, em 2021, dos 70% para os profissionais da educação. Uma outra alternativa seria editar, ainda em 2021, lei municipal autorizando abono salarial àqueles profissionais, desde que projetado, em novembro/2021, o não atingimento do piso de 70%, sendo o empenho feito no mês de dezembro/2021, mas -aqui a saída – o pagamento realizado logo ao se iniciar 2022. Tal solução, contudo, afronta, sob o princípio da competência da despesa (art. 35, II, da Lei 4.320), a vedação da mencionada Lei 173/2020. À vista de toda essa controvérsia e considerando que ainda faltam cinco meses para o fim do presente exercício, sugerimos aos municípios consultar os respectivos tribunais de contas, os quais, por certo, indicarão a saída mais viável para o caso (sem o risco, portanto, de uma futura impugnação)
Ler mais422 – Aposentados e pensionistas nos limites constitucionais da Câmara dos Vereadores – somente a partir da legislatura 2025/2028
A Emenda 109/2021 modificou o art. 29-A, da Constituição, que, agora, tem a seguinte redação: Art. 29-A. – O total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios dos Vereadores e os demais gastos com pessoal inativo e pensionistas, não poderá ultrapassar os seguintes percentuais, relativos ao somatório da receita tributária e das transferências previstas no § 5º do art. 153 e nos arts. 158 e 159 desta Constituição, efetivamente realizado no exercício anterior. De notar que, na antiga redação, os inativos estavam fora dos limites daquela norma; eis a redação ora revogada: Art. 29-A. O total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios dos Vereadores e excluídos os gastos com inativos, não poderá ultrapassar os seguintes percentuais, relativos ao somatório da receita tributária e das transferências previstas no § 5 do art. 153 e nos arts. 158 e 159, efetivamente realizado no exercício anterior. Assim, passam a contar os gastos com aposentados e pensionistas no limite do gasto legislativo total (3,5% a 7,0% da receita do ano anterior) e, também, no da folha de pagamento (70% dos duodécimos recebidos). Todavia, o Ministério da Economia, na Nota Técnica 34.054/2021, esclarece que aquela inclusão só valerá na próxima legislatura da vereança, ou seja, a partir do exercício de 2025. E nem poderia ser diferente, pois assim determina a Emenda Constitucional 109/2021: Art. 7º Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação, exceto quanto à alterao do art. 29-A da Constituição Federal, a qual entra em vigor a partir do início da primeira legislatura municipal após a data de publicação desta Emenda Constitucional. Por outro lado e assim como dito em anterior Comunicado, os aposentados e pensionistas da Câmara, desde já, são contados, de forma líquida (descontadas as contribuições patronais e dos servidores), em outro limite: o fiscal (6% da receita corrente líquida), mesmo que tal despesa seja custeada por fundo ou autarquia vinculada ao Executivo Municipal. É dessa forma porque a Lei Complementar 178, de 2021, introduziu um novo parágrafo, o 7º, no art. 20, da Lei de Responsabilidade Fiscal: § 7º Os Poderes e órgãos referidos neste artigo deverão apurar, de forma segregada para aplicação dos limites de que trata este artigo, a integralidade das despesas com pessoal dos respectivos servidores inativos e pensionistas, mesmo que o custeio dessas despesas esteja a cargo de outro Poder ou órgão.
Ler mais421 – Qual o serviço indireto ingressará na despesa com pessoal da Administração Pública?
No Comunicado 419 foi visto que o Ministério da Economia, na Nota Técnica SEI 30805/2021/ME, recomenda às prefeituras, já agora em 2021, incluírem, no gasto laboral, os custos salariais de entidades contratadas, valendo-se, em caso de superação do limite em 31.12.2021, do prazo dilatado da Lei 178/2021 para ajuste da despesa em questão (de 2023 a 2032; 10 anos). Nisso, comparece a dúvida apresentada no título deste comunicado. Conforme a Nota Técnica 45.799/2020, da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), os Auxílios, as Subvenções e as Contribuições a OSCIPs¹ e outras ONGs (agora, chamadas OSCs) NÃO devem se somar à despesa laboral do Executivo, pois, no caso, a Administração Pública se limita a estimular a atuação do terceiro setor. Além disso, “na maioria desses casos, não é possível relacionar a transferência de recursos (públicos) à contratação de mão-de-obra para determinado serviço público, pois a entidade possui outras fontes de custeio dos seus serviços”. (conforme sobredita Nota STN). Do mesmo modo, NÃO entra na despesa pública com pessoal a compra de serviços de instituições privadas, como, por exemplo, leitos em hospitais ou vagas em escolas, pois não há como separar a mão-de-obra voltada ao usuário privado daquela que atende o usuário custeado pelo setor público (conforme sobredita Nota da STN). Por outro lado, ingressa, SIM, no gasto público laboral os contratos de gestão com Organizações Sociais (OS),que administram estruturas pertencentes à Administração Pública (hospitais, prontos-socorros etc.). É assim porque o dinheiro público não se limita a fomentar a entidade contratada, mas, sim, financiar todo um serviço de responsabilidade do Município; sua chamada atividade finalística. Então, nesse caso, o valor nunca será empenhado como Auxílio, Subvenção ou Contribuição, mas, sim, no elemento 85 – “Transferências por meio de Contrato de Gestão”, sendo que, na prestação de contas da OS, é que se aferirá o dispêndio com pessoal alocado na atividade-fim (salários, encargos etc.). E também se incorporará à despesa laboral da Prefeitura os serviços profissionais relacionados à atividade-fim do Município, seja isso feito por cooperativas, empresas individuais ou formas assemelhadas. Aqui, a despesa onera o elemento 34 – “Outras Despesas de Pessoal Decorrentes de Contratos de Terceirização”. Em suma e conforme a Nota Técnica STN 45.799/2020, NÃO ingressa na despesa pública laboral os Auxílios, as Subvenções e as Contribuições, bem como a compra de serviços em instituições privadas. De outro lado, ingressam, SIM, os custos salariais das Organizações Sociais (OS) contratadas, bem assim os serviços profissionais realizados por cooperativas, empresas individuais ou formas assemelhadas. ¹ OSCIP – Organização da Sociedade Civil de Interesse Público.
Ler mais420 – O orçamento 2022 diante das mudanças constitucionais e legais
Em comunicados anteriores foram apresentados os conteúdos básicos do projeto de lei orçamentária anual, os quais se repetirão no orçamento 2022, com as alterações introduzidas pelo seguinte regramento: Emenda Constitucional 108, de 2020 (o novo Fundeb e as inovadoras complementações da União: o VAAT e o VAAR); Emenda Constitucional 109, de 2021 (mais um adiamento no pagamento de precatórios; gatilhos opostos à despesa corrente; pensionistas na despesa com pessoal); Lei Complementar 14.113, de 2020 (regulamentação do novo Fundeb); Lei Complementar 178, de 2021 (regime especial de recondução da despesa com pessoal; padronização no cálculo desse gasto); Portaria nº 337/2020, da Secretaria do Tesouro Nacional – STN (inclusão da folha salarial das ONGs na despesa laboral da Administração). É o que se verá nos tópicos que seguem: Segundo o mais recente Boletim Focus, do Banco Central, a economia, em 2021, crescerá 5,18%, enquanto a inflação, medida pelo IPCA (IBGE), girará em torno dos 6,10%. Assim, propõe-se que a receita total orçada seja 11% (onze por cento) maior que a efetivamente arrecadada em 2020, sem prejuízo, claro, de oscilações, para mais ou menos, em determinadas fontes de receita, sobretudo as tributárias próprias. Quanto ao gasto de pessoal, de lembrar que, em 2022, já não se aplicam as restrições da Lei 173/2020, ou seja, no ano vindouro retoma-se a contagem de tempo para vantagens funcionais (anuênios, quinquênios etc.), devendo então o orçamentista projetar o habitual incremento que, ano a ano, encarece o gasto com recursos humanos, ou seja, o chamado crescimento vegetativo. Do mesmo modo, não mais haverá impedimento legal para a Administração majorar a despesa com pessoal, seja através da revisão geral anual, de novas contratações (temporárias ou por concurso público) ou de reclassificações funcionais. Contudo, a Emenda Constitucional 109, de 2021, possibilita que, caso a despesa corrente ultrapasse de 85% a 95% da receita corrente, o dirigente pode, caso queira, impedir, provisoriamente, o aumento do dispêndio com recursos humanos (além de proibir a concessão ou a ampliação de isenções tributárias e vedar o reajustamento de contratos acima da inflação). Tal qual visto no Comunicado 419, o Ministério da Economia¹ recomenda que o Executivo Municipal, já agora em 2021 agregue, em sua despesa com pessoal, os custos salariais de ONGs contratadas, antecipando, em um ano, o prazo estabelecido na Portaria STN 337/2020: aquele que acontecerá em 2022. É assim porque aquela agregação, talvez, provoque, em 31.12.2021, a ultrapassagem do limite (54% da RCL), permitindo que a Prefeitura disponha de 10 anos para o ajustamento (2023 a 2032); tudo conforme a Lei 178/2021, que estabeleceu o regime especial de eliminação do excesso da despesa com pessoal. Se assim optar a Prefeitura, há de o orçamentista observar que, dependendo do município, a imediata agregação salarial das ONGs engrandecerá, e muito, as dotações de pessoal para 2022. Ao modificar a Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 20, § 7º 2), a Lei 178/2021 quer que, gerado no Legislativo, o gasto com inativos e pensionistas componha a despesa laboral da Câmara, mesmo que seja isso custeado por fundo ou autarquia do Poder Executivo (RPPS). De salientar que essa regra é somente para apurar a conformação do gasto […]
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