Comunicado 491 – O acompanhamento legislativo do orçamento municipal
Alguns tribunais de contas vêm cobrando a necessidade de a Câmara Municipal fiscalizar a realização do orçamento local, atendendo à Constituição, em trecho quase sempre reproduzido nas leis orgânicas municipais: Art. 166 – (…..) § 1º Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados (no Município, de Vereadores): II – examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, (……) É porque a Casa Municipal de Leis precisa se inteirar de aspecto fundamental da gestão pública: a execução das receitas e despesas municipais. Para cumprir essa tarefa, a Comissão de Orçamento e Finanças da Câmara pode se valer dos seguintes documentos: a. O relatório do Controle Interno da Prefeitura; b. O bimestral Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO), que demonstra a receita arrecadada, a despesa liquidada, a quitação e o saldo dos Restos a Pagar, a despesa realizada em Educação e Saúde, a movimentação financeira do regime próprio de previdência (RPPS), entre outras informações; c. O quadrimestral (ou semestral) Relatório de Gestão Fiscal (RGF), que evidencia as variáveis sujeitas a limites, sejam as despesas com pessoal, a dívida de longo prazo ou os Restos a Pagar de último ano de mandato; d. Os alertas dos tribunais de contas. Nas Câmaras de pequeno porte, com diminuto quadro de pessoal, talvez se possa, de 4 em 4 meses, solicitar informações ao Controle Interno da Prefeitura, nisso considerando a movimentação havida até o mês imediatamente anterior. Tais informações poderiam ser as que seguem: Diferença entre receita arrecadada e despesa liquidada (superávit ou déficit); No caso de déficit, há amparo no superávit financeiro do ano anterior (Sim/Não)? Valor desembolsado com Restos a Pagar e o saldo remanescente desse passivo; Valor das modificações feitas no orçamento inicial (créditos adicionais ou transposições/remanejamentos/transferências); Os encargos patronais estão sendo recolhidos, inclusive os relativos a parcelamentos (Sim/Não)? Se não, qual o valor da dívida? Taxa da despesa de pessoal do último quadrimestre; Percentual aplicado na Educação, Fundeb, remuneração dos profissionais do ensino e Saúde; Valor pago a título de precatórios judiciais; Valor repassado às instituições do 3º Setor (ONGs, OSs etc.); Valor do investimento (obras, equipamentos, compra de imóveis etc.)
Ler maisComunicado 490 – É possível um único controlador interno para os dois Poderes do Município?
Em seus relatórios, algumas auditorias externas anotam que essa unificação viola a Constituição, pois esta demanda um controlador em cada Poder estatal (um na Prefeitura; outro na Câmara): Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional (…..) será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: De outra parte, há de ponderar que: a. 68% dos municípios brasileiros têm menos de 20 mil habitantes; neles, a Câmara de Vereadores registra pouca movimentação financeira. Diante dessa realidade, os constitucionais princípios da economicidade e da legitimidade da despesa poderiam abrandar a interpretação literal dos sobreditos artigos 70 e 74; b. A Associação dos Tribunais de Contas do Brasil (Atricon), mediante pesquisa realizada em 20211, constatou que, em 58% dos municípios brasileiros, há um só órgão de controle interno, que atende ao Executivo e, também, ao Legislativo; c. Segundo o coordenador daquela pesquisa, o conselheiro Adircélio de Moraes Ferreira Júnior, “essa situação (a do único controlador) pode ensejar violação ao princípio da separação de Poderes, uma vez que, idealmente, cada Poder deve ter seu órgão de controle interno; contudo, há que se considerar a diminuta estrutura de grande parte dos legislativos, o que pode tornar o custo do controle muito elevado em termos relativos”2 . d. Apesar de solicitar um controlador para cada Poder, a Constituição, em outro trecho, atribui, na tarefa do Controle Interno, certa supremacia daquele que arrecada o dinheiro público: o Poder Executivo: Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei. ¹ https://fiorilli.com.br/comunicado-482-situacao-do-controle-interno-municipal-pesquisa-da-atricon/ ² https://www.tce.rn.gov.br/Noticias/NoticiaDetalhada/4226#gsc.tab=0
Ler maisComunicado 489 – Tribunal Paulista de Contas (TCESP) – irregularidade na contratação de shows artísticos diante de insuficiente gestão financeira e operacional
Em face de recomendação do Ministério Público de Contas, o TCESP, em 18.10.2022, alertou os municípios que despesas com shows podem ser consideradas ilegítimas, caso contribuam para o desequilíbrio fiscal, e a Prefeitura revele omissão, financeira e operativa, na oferta de serviços essenciais1. Tal alerta é porque se identificou robusto gasto com tais festejos, quando o Município apresentava algumas dessas deficiências2: a. Insuficiente despesa nas áreas protegidas pela Constituição: Educação, Saúde e Saneamento; b. Baixa qualidade na oferta de tais serviços (segundo o Índice de Efetividade da Gestão Municipal – IEGM); c. Calamidade pública no território municipal; d. Registro de déficit e aumento da dívida; e. Falta de vagas no ensino; f. Não pagamento dos fornecedores; g. Atraso no salário dos servidores e não recolhimento dos encargos patronais (INSS, RPPS, FGTS e PASEP). ¹ https://www.tce.sp.gov.br/6524-gasto-com-shows-nao-podem-comprometer-servicos-essenciais-alerta-tcesp ² https://g1.globo.com/sp/sao-paulo/noticia/2022/10/14/gastos-com-shows-podem-ser-considerados-ilegitimos-se-comprometerem-servicos-publicos-essenciais-diz-tce.ghtml ³ https://www.mpc.sp.gov.br/corte-de-contas-acata-proposta-do-mpc-sp-para-emissao-de-comunicado-aos-jurisdicionados-sobre-gastos-com-shows/
Ler maisComunicado 488 – Por que classificar a despesa até o nível do elemento?
Ao lançar a fundamental Portaria nº 163/2001, as secretarias do Tesouro Nacional (STN) e do Orçamento Federal (SOF) dispuseram que o gasto público fosse detalhado até a Modalidade de Aplicação, nível anterior ao do Elemento de Despesa: Art. 6º – Na lei orçamentária, a discriminação da despesa, quanto à sua natureza, far-se-á, no mínimo, por categoria econômica, grupo de natureza de despesa e modalidade de aplicação. Tendo em vista que a Modalidade de Aplicação é só uma informação gerencial, a despesa estaria apresentada, de fato, até o segundo nível de classificação: o da Natureza da Despesa. Tal regra agradou os órgãos públicos, visto que a costumeira troca entre elementos de despesa seria feita por decreto executivo, dispensando autorização legislativa. Sucede que o art. 15, da Lei 4.320/1964, assim dispõe: Art. 15. Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á no mínimo por elementos. §1º Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com pessoal, material, serviços, obras e outros meios de que se serve a administração publica para consecução dos seus fins. E uma Portaria do Poder Executivo não tem força para sobrepor-se a uma lei nacional, sobretudo a 4.320, que, enquanto não substituída, apresenta-se como instrumento complementar à Constituição (art. 165, § 9º). Além disso, o desdobramento limitado à Natureza de Despesa prejudica os princípios da transparência e especificidade do gasto público. É o caso, por exemplo, de Outras Despesas Correntes, categoria que abrange, num só grupo de natureza, diferentes objetos de gasto, como sentenças judiciais, material de consumo, indenizações e restituições, despesas de exercícios anteriores, serviços de consultoria, serviços de terceiros, subvenções sociais, contribuições, diárias, materiais para distribuição gratuita, auxílio-alimentação, entre tantos outros. Em suma, o orçamento por Natureza de Despesa facilita a rotina financeira do Poder Executivo, mas, de outra parte, contrapõe-se à lei, dificultando e, muito, a transparência e o controle do gasto público. Nesse rumo, assim comunicou o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCESP): COMUNICADO SDG N.º 20/2006 O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo comunica que, em atendimento ao Princípio da Transparência da Gestão Fiscal Responsável, a discriminação da despesa na Lei do Orçamento deverá ser feita, no mínimo, por elementos econômicos, conforme determina o artigo 15 da Lei Federal n.º 4.320/64 e não até a modalidade de aplicação. SDG, 23 de junho de 2006. Sérgio Ciquera Rossi Secretário-Diretor Geral
Ler maisComunicado 487 – Rateio da atividade-meio na Educação e na Saúde
Atividade-fim é o objetivo fundamental de qualquer entidade; atividade-meio é o vital apoio da atividade-fim. No serviço público, o médico, o enfermeiro, o professor, o policial, a assistente social dão conta da atividade-fim; enquanto isso, o procurador, o contador, o fiscal de tributos, os funcionários do Departamento Pessoal realizam a não menos importante atividade-meio. À vista de uma lei do Mato Grosso do Sul (a “lei do rateio”, de 2001)¹, o Supremo Tribunal Federal (STF), em 20.09.2022, decidiu que, compatíveis com o ensino e a saúde, os custos da atividade-meio podem ser apropriados, em justa proporção, aos mínimos constitucionais daqueles dois setores (v. ADI 3.320): “O Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu que o sistema de rateio de despesas orçamentárias na administração pública de Mato Grosso do Sul não viola a regra constitucional que exige a aplicação de percentuais mínimos em saúde e educação. Segundo a maioria do Plenário, a mera apropriação das despesas com atividades-meio pelos órgãos prestadores dos serviços de saúde e de educação (atividades-fim), prevista no sistema, não permite que elas sejam consideradas no cálculo: devem ser levados em conta apenas os custos nessas áreas contemplados pela legislação nacional”. ² Nesse contexto, assim se pronunciou o relator, o ministro Nunes Marques: “Mediante o rateio, os recursos vinculados aos órgãos da área-meio são posteriormente atribuídos aos da área-fim via transposição, remanejamento ou transferência, na forma do artigo 167, inciso VI, da Constituição Federal e na proporção dos gastos efetuados”. Então, se restar, bem comprovado, que parte dos custos com Departamento de Pessoal, Contabilidade, Tesouraria etc. contribuem, de fato, para o funcionamento da Educação e Saúde, sob tal condição, poderão tais custos, na justa proporção, compor os mínimos constitucionais desses dois setores (25% e 15%); isso, mediante transposição, remanejamento e transferência. A nosso ver, há de ser muita cautela com tal decisão do STF, nisso considerando que, nos pisos da Educação e Saúde (25% e 15%), os tribunais de contas têm impugnado despesas que, na lei orçamentária, não estejam previstas nas específicas dotações desses dois setores. De todo modo e se assim entenderem, os dirigentes municipais poderiam consultar a respectiva corte de contas sobre a forma de aplicar a tal decisão da Suprema Corte. ¹ Lei nº 2261, de 2001 – Mato Grosso do Sul. ² https://portal.stf.jus.br/noticias/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=494717&ori=1
Ler maisComunicado 486 – A obrigatoriedade de vagas em creches
Segundo a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), a educação infantil abrange as creches e as pré-escolas, nisso atendendo crianças de 0 a 5 anos (creches: 0 a 3 anos; pré-escola: 4 a 5 anos). De seu lado, a Constituição assegura, como direito básico, “a assistência gratuita aos filhos e dependentes desde o nascimento até 5 (cinco) anos de idade em creches e pré-escolas” (art. 7º, XXV). Nesse contexto, o Plano Nacional de Educação (Lei 13.005/2014) estabelece, como Meta 1, que as creches acolham, até 2024, no mínimo 50% das crianças com até 3 anos, mas tais estabelecimentos suprem, atualmente, 35,6% dessa meta, havendo aqui um déficit de 2,6 milhões de vagas. E, para solucionar, de vez, os 20.266 processos em torno da questão, o Supremo Tribunal Federal (STF), em 22.09.2022, fixou a tese de que “vagas em creches e pré-escolas podem ser exigidas individualmente por meio de ações na Justiça” (RE 1.008.166). Essa decisão é de repercussão geral, vale dizer, será respeitada por todos os órgãos do Judiciário. Logo em seguida, questiona a Confederação Nacional dos Municípios (CNM), argumentando que a legislação obriga vagas na pré-escola e no ensino fundamental e, não, em creches, além de enfatizar que várias localidades indispõem de condições financeiras para tanto, nisso considerando que enorme parte das creches é bancada pelos cofres municipais1. Em que pesem essas ponderações da CNM, vale lembrar que alguns tribunais de contas, em seus pareceres anuais, já vêm advertindo contra a falta de vagas em creches, e amparados, agora, na Suprema Corte, poderão recusar a gestão anual do prefeito ante a omissão em tela. De fato, a entidade de todos os tribunais de contas do Brasil (Atricon), por seu presidente, declarou que, reforçado por aquela votação do Supremo, o Plano Nacional de Educação (PNE) é um “norte objetivo para ser cumprido pelos agentes públicos”2 . Além do mais, o Comunicado 4583 mostra que, nos desacertos formadores do parecer desfavorável, o Tribunal Paulista de Contas (TCESP) tem inserido outros motivos, dentre os quais o “déficit na oferta de vagas em creches”. 1https://www.cnm.org.br/comunicacao/noticias/decisao-do-stf-sobre-creches-pode-impactar-municipios-em-r-120-5-bilhoes-e-afetar-todas-as-etapas-de-ensino 2https://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2022/09/stf-decide-que-poder-publico-deve-assegurar-creche-e-pre-escola-para-criancas-de-ate-5-anos.shtml 3https://fiorilli.com.br/comunicado-458-outros-motivos-que-podem-rejeitar-a-conta-dos-prefeitos/
Ler maisComunicado 485 – Para o Supremo Tribunal Federal (STF), o Fundeb pode ser fiscalizado pelo Tribunal de Contas da União (TCU).
Em 02.09.2022, assim decidiu a Suprema Corte (ADI 5179). Aqui, já comparece uma dúvida, a mesma que motivou aquela ação no STF, qual seja: Se o Fundeb é de âmbito estadual, movimentando impostos de estados e seus municípios (ICMS, IPVA, FPM, FPE etc.), por que então a auditoria do TCU, pois, à primeira vista, não há envolvimento de dinheiro federal? Acontece que, em algumas regiões do país, há, sim, participação financeira da União. Eis o caso de estados com insuficiente arrecadação, por aluno, da receita Fundeb, onde o Governo Federal, desde 1997, vem complementando financeiramente tal fundo (VAAF)1 . E, com a Emenda Constitucional 108, de 2020, o novo Fundeb propicia que municípios pobres de estados ricos sejam beneficiados com um novo complemento da União: o VAAT (valor anual aluno – total). Além disso, outros estados e municípios, a partir de 2023, receberão um outro reforço federal, o VAAR (valor anual aluno – resultado), o que favorecerá governos com melhor eficiência no ensino público. Então, se há também dinheiro federal no Fundeb, cabe ao Tribunal de Contas da União (TCU) auditar sua aplicação. Em suma, a receita normal do Fundeb é fiscalizada pelos tribunais estaduais e municipais de contas, enquanto o uso do Complemento Federal (VAAF, VAAT, VAAR), este, sim, sofrerá auditoria do Tribunal de Contas da União (TCU). De fato, assim sintetizou o relator da mencionada ADI, o ministro Ricardo Lewandowski, “a origem dos recursos é determinante para o adequado estabelecimento da competência fiscalizatória, de maneira que, caso se faça necessária a complementação da União, o TCU atuará, sem prejuízo da atuação do respectivo Tribunal de Contas estadual, já que o fundo é composto por recursos estaduais e municipais”. ¹Estados (e respectivos municípios) de Alagoas, Amazonas, Bahia, Ceará, Maranhão, Pará, Paraíba, Pernambuco e Piauí.
Ler maisComunicado 484 – STF e o teto municipal para os requisitórios de baixa monta
A Constituição, no art. 100, §3º, esclarece que certas demandas judiciais não são, de fato, um precatório; é o caso do requisitório de pequeno valor (RPV), a ser pago, geralmente, em 60 dias, enquanto o precatório dispõe de prazo bem mais ampliado, pois honrado até o fim do ano seguinte e, mesmo assim, desde que apresentado até 2 de abril. Conforme a Emenda Constitucional 62/2009, os municípios poderiam, em 180 dias (até 9.6.2010), editar lei fixando o limite do requisitório de pequeno valor (RPV), não menor, contudo, que o teto de benefícios do INSS (R$ 7.087,11); caso contrário, tal passivo seria 5 vezes maior; equivalente a 30 salários mínimos (R$ 36.360,00). Para as finanças locais, um RPV de menor valor significa mais tempo para quitar as demandas superiores a tal limite. Apesar disso, boa parte dos municípios não editou, até 9.6.2010, a antes mencionada lei da baixa monta. Nesse cenário e tal qual se viu no Comunicado 1471, a então presidente do STF (ministra Carmen Lucia) decidiu, liminarmente, que, a qualquer tempo, leis municipais poderiam fixar o valor dos requisitórios de pequeno valor (RPV), vale dizer, o prazo da EC 62/2009 (9.6.2010) não mais teria eficácia. E, recentemente, o Supremo Tribunal Federal (STF), sob repercussão geral, confirmou, em setembro de 2022, a antes citada decisão liminar (vide Tema 1231 – RE 13591392). Em assim sendo, os municípios podem, a qualquer tempo, produzir leis definindo o valor de seu requisitório de baixa monta, não menor, contudo, que o teto de benefícios do INSS (R$ 7.087,11). ¹://fiorilli.com.br/147-os-requisitorios-de-pequeno-valor-rpv/ ²https://portal.stf.jus.br/jurisprudenciaRepercussao/verAndamentoProcesso.asp?incidente=6304652&numeroProcesso=1359139&classeProcesso=RE&numeroTema=1231
Ler maisComunicado 483 – Os alertas dos tribunais de contas – argumentos para a sociedade local
Por força da Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 59, § 1º), os tribunais de contas alertam a Prefeitura e a Câmara à vista de riscos fiscais como o não cumprimento das metas fiscais, o déficit orçamentário, o aumento da dívida, a superação do limite da despesa com pessoal, a insuficiente despesa no ensino ou na saúde, o desequilíbrio financeiro dos regimes próprios de previdência (RPPS), entre outros indícios de desvio fiscal. Nesse cenário, as cortes de contas, em regra, não solicitam defesa formal dos jurisdicionados, mas tais alertas geram certo rumor na imprensa local e entre os vereadores. Considerando que grande parte dos alertas tem a ver com a projeção de déficit orçamentário e, dele decorrente, o não cumprimento das metas de equilíbrio fiscal, nesse contexto, a Prefeitura, caso queira, poderia se valer de algum dos argumentos que seguem: a. O projetado déficit orçamentário está todo amparado no superávit financeiro do ano anterior (sobra líquida de caixa); b. Doravante, a Prefeitura limitará alguns dispêndios, como, por exemplo, shows musicais, propaganda oficial, adiantamentos para viagens, gastos de representação; c. A Câmara de Vereadores participará do esforço fiscal do Município, mediante o qual restringirá parcela de suas despesas, comprometendo-se em devolver, até o final do ano, algo em torno de R$ ………….; d. O cálculo considerou o gasto compromissado, sendo que a Contabilidade, baseada na Lei 4.320/1964 (art. 60, § 3º), realizou empenhos globais das despesas continuadas (salários, contratos), às quais serão pagas mais adiante; ao longo de todo o ano; e. O alerta é somente uma notificação do Controle Externo e, não, julgamento da conta anual do Prefeito ou do Presidente da Câmara Municipal.
Ler maisComunicado 482 – Situação do Controle Interno Municipal – Pesquisa da Atricon
Ano passado (2021), a Atricon (Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil) realizou levantamento em 3.120 municípios brasileiros (56% do total), com o intuito de verificar a situação dos órgãos de controle interno (OCI)1. Essa pesquisa revelou o que segue: Em 57,9% dos municípios, há um só órgão de controle interno (OCI), que atende à Prefeitura e, também, à Câmara dos Vereadores2; Em 32,9% dos municípios, opera órgão de controle interno (OCI) em cada Poder Municipal (um na Prefeitura; outro na Câmara); Em quase 50% dos municípios, existe um único servidor que cuida do Controle Interno; Somente 34% dos OCI adotam critérios para suas ações, tais como materialidade, relevância, risco e oportunidade; Em 87,7% dos municípios, o Controle Interno está articulado ao Gabinete do Prefeito; Para 80% dos OCI, ninguém atrapalhou seus trabalhos, sejam dirigentes, servidores ou fornecedores; 84% dos órgãos de controle interno (OCI) orientam os gestores sobre leis, jurisprudência, normas e procedimentos; 69% dos OCI verificam o cumprimento das advertências e decisões dos tribunais de contas; 55% dos OCI acompanham as metas previstas no Plano Plurianual (PPA); 47% dos órgãos de controle interno (OCI) examinam a prestação de contas dos adiantamentos; Para 62,30% dos pesquisados, os tribunais de contas apoiam o fortalecimento dos OCI. 1https://atricon.org.br/pesquisa-mapeia-a-situacao-dos-controles-internos-de-31-mil-municipios-brasileiros/ 2Para o conselheiro Adircélio de Moraes Ferreira Júnior, “essa situação pode ensejar violação ao princípio da separação de Poderes, uma vez que, idealmente, cada Poder deve ter seu órgão de controle interno; contudo, há que se considerar a diminuta estrutura de grande parte dos legislativos, o que pode tornar o custo do controle muito elevado em termos relativos”.
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